Πέμπτη, 18 Σεπτεμβρίου 2008

Περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα: Προβλήματα εφαρμογής του ν. 3348/2006

Με το ν. 3348/2006 «για την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα και τη ρύθμιση θεμάτων αρμοδιότητες Υπουργείου Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης» ενσωματώθηκε η οδηγία 2003/98/ΕΚ στην ελληνική έννομη τάξη. Στόχος της τελευταίας είναι η δημιουργία μιας αγοράς πληροφοριών που θα βασίζεται στις πληροφορίες του δημόσιου τομέα , η οποία, λόγω του όγκου των πλη-ροφοριών που διαθέτει ο τελευταίος, προσλαμβάνει σημαντική οικονομική αξία.

Σε άρθρο μας στο περιοδικό Επισκόπηση Εμπορικού Δικαίου 2006 (σ. 909 επ.) επισημάναμε τα παρακάτω προβλήματα εφαρμογής του νόμου:

Ι. Το γενικό πλαίσιο

Η γενική αρχή της οδηγίας, σύμφωνα με την οποία πρέπει να καθίσταται δυνατή η περαιτέρω χρήση εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημόσιου τομέα, για εμπορικούς ή μη εμπορικούς σκοπούς, όταν αυτή επιτρέπεται (άρθρο 3 της οδηγίας), μεταφέρθηκε στο άρθρο 2 του ν. 3448/2006, το οποίο προβλέπει ότι οι φορείς του δημόσιου τομέα μεριμνούν ώστε τα έγγραφα, τα οποία βρίσκονται στην κατοχή τους, να μπορούν να επαναχρησιμοποιηθούν για εμπορικούς ή μη σκοπούς, σύμφωνα με τους όρους αυτού του νόμου.

Ο νόμος ρυθμίζει στο άρθρο 3 τους όρους πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία και δεν παραπέμπει ευθέως στη νομοθεσία με την οποία ρυθμίζεται η πρόσβαση αυ-τή, δηλ. στις διατάξεις του άρθρου 5 του ν. 2690/1999 και του άρθρου 16 του ν. 1599/1986 . Ωστόσο, είναι δυνατό να έχουμε παράλληλη εφαρμογή και των διατάξεων αυτών, όπως λ.χ. στην περίπτωση που το αίτημα για περαιτέρω χορήγηση εγγράφων αφορά ιδιωτικά έγγραφα που φυλάσσονται από τις δημόσιες υπηρεσίες, ό-που ο αιτών πρέπει να αποδείξει ότι έχει ειδικό έννομο συμφέρον (άρθρο 5 § 2 ν. 2690/1999) .

Δικαίωμα αιτήσεως για χορήγηση εγγράφων προς περαιτέρω χρήση για εμπορι-κούς ή μη σκοπούς έχει κάθε ένας που επιθυμεί να κάνει χρήση των εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημόσιου τομέα, εφόσον υποβάλει αίτηση εγγράφως ή σε ηλεκτρονική μορφή στην υπηρεσία που έχει εκδώσει ή έχει στην κατοχή της το έγγραφο, σύμφωνα με το άρθρο 5 του ν. 3448/2006. Δεν απαιτείται, συνεπώς, η συνδρομή εννόμου συμφέροντος, αλλά ούτε και η συνδρομή «ευλόγου ενδιαφέροντος», η οποία είναι προϋπόθεση για την πρόσβαση σε διοικητικά έγγραφα, σύμφωνα με το άρθρο 5 του ν. 2690/1999 .

Όπως κατά την οδηγία, έτσι και με βάση το ν. 3448/2006, οι φορείς του δημόσιου τομέα δεν έχουν υποχρέωση να διαθέτουν τα έγγραφα με ηλεκτρονικά μέσα, παρά μόνο όπου είναι δυνατό και ενδεδειγμένο (άρθρα 2 εδαφ. β΄ και 6 § 1 του ν. 3448/2006, άρθρα 3 εδαφ. β΄ και 5 § 1 της οδηγίας) . Διευκρινίζεται, περαιτέρω, ότι οι σχετικές διατάξεις δεν παρέχουν σε οποιονδήποτε τρίτο το δικαίωμα να απαιτήσει από το φορέα του δημόσιου τομέα την παραγωγή συγκεκριμένου τύπου εγγράφων για το σκοπό της περαιτέρω χρήσης τους (άρθρο 6 § 2). Στην παρ. 3 του ίδιου άρ-θρου προβλέπεται ο –σχεδόν αυτονόητος– περιορισμός, σύμφωνα με τον οποίο το περιεχόμενο των εγγράφων δεν πρέπει να αλλοιωθεί ούτε να διαστρεβλωθεί με ο-ποιονδήποτε τρόπο, καθώς και ότι πρέπει να γίνεται αναφορά στην πηγή προέλευ-σής τους και στην ημερομηνία τελευταίας επικαιροποίησής τους.

Κρίσιμα, ασφαλώς, ζητήματα για τη λειτουργία του συστήματος περαιτέρω χρήσης, είναι η διαδικασία αδειοδότησης και η επιβολή τελών. Ο ν. 3448/2006 ορίζει στο άρθρο 7 ότι οι φορείς του δημόσιου τομέα μπορούν να επιτρέπουν την άνευ όρων περαιτέρω χρήση εγγράφων ή να επιβάλλουν όρους μέσω αδειοδότησης ή με άλλους τρόπους, συμπεριλαμβανομένης της επιβολής τελών. Και ενώ ο καθορισμός των όρων γίνεται με απόφαση του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, το ύψος των τελών, όπου αυτά επιβάλλονται, καθορίζεται με κοινή απόφαση του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού και του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών.

Οι ρυθμίσεις αυτές επαναλαμβάνουν τις ρυθμίσεις του άρθρου 8 της οδηγίας και περιέχουν εξουσιοδότηση για τη ρύθμιση των αδειών περαιτέρω χρήσης• έτσι, ωστόσο, οδηγούν σε μία κατά περίπτωση αντιμετώπιση του εν λόγω θέματος και φα-νερώνουν έλλειψη σαφούς πολιτικής στο υπό κρίση ζήτημα.

Εν προκειμένω, θα ήταν ασφαλώς χρήσιμο να γίνει χρήση της δυνατότητας που προβλέπεται στο άρθρο 7 § 2 του νόμου, σύμφωνα με την οποία πρέπει να εξασφα-λίζεται, όταν αυτό είναι δυνατό, η διάθεση τυποποιημένων αδειών σε ψηφιακή μορφή και με δυνατότητα ηλεκτρονικής επεξεργασίας και προσαρμογής για την αντιμετώπιση ειδικότερων περιπτώσεων. Με τη γενίκευση της χρήσης τυποποιημένων αδειών θα μπορούσαμε να οδηγηθούμε σε ένα ενιαίο και διαφανές σύστημα χορήγησης αδειών, αντίστοιχο με το σύστημα που ισχύει στη Μ. Βρετανία, όπου χρησιμοποιούνται οι ψηφιακές άδειες (click and use licenses), στις οποίες οι χρήστες αποκτούν πρόσβαση μέσω του Διαδικτύου και για τις οποίες, με την εξαίρεση των αδειών προστιθέμενης αξίας, δεν επιβάλλεται κόστος.

Παράλληλα, πρέπει να αξιοποιηθεί η διάταξη του άρθρου 10 που προβλέπει μέτρα για τη διευκόλυνση της αναζήτησης εγγράφων, στα οποία περιλαμβάνονται ιδίως η κατάρτιση και διάθεση καταλόγων των κυριότερων εγγράφων με δυνατότητα ηλεκτρονικής πρόσβασης, όπως και κεντρική διάθεση των σχετικών πληροφοριών, μέσω της δημιουργίας ιστοσελίδων που συνδέονται με αποκεντρωμένους καταλόγους.

Όσον αφορά τις αρχές που διέπουν την επιβολή τελών για την περαιτέρω χρήση εγγράφων, το άρθρο 8 § 1 ν. 348/2006 επαναλαμβάνει τη ρύθμιση του άρθρου 6 της οδηγίας και ορίζει ότι, εφόσον επιβάλλονται τέλη, το συνολικό έσοδο από την άδεια περαιτέρω χρήσης εγγράφων δεν πρέπει να υπερβαίνει το κόστος συλλογής, παραγωγής, αναπαραγωγής και διάδοσής τους, συμπεριλαμβανομένης μιας εύλογης α-πόδοσης της επένδυσης , στην οποία έχει προβεί ο οικείος δημόσιος φορέας, αφού ληφθεί υπόψη και το πιθανό κόστος για την περαιτέρω επεξεργασία σύμφωνα με το άρθρο 3 § 2 . Σύμφωνα δε με αντίστοιχο κανόνα της οδηγίας, τα τέλη υπολογίζονται με βάση το κόστος που προκύπτει κατά τη διάρκεια της αντίστοιχης λογιστικής πε-ριόδου και σύμφωνα με τις λογιστικές αρχές που εφαρμόζονται στους οικείους φορείς του δημόσιου τομέα.

Έτσι, στο ζήτημα της επιβολής τελών, ο έλληνας νομοθέτης υιοθέτησε την κοινοτική διάταξη που αποδέχεται τη δυνατότητα εκμετάλλευσης της πληροφορίας από τη Διοίκηση . Ωστόσο και εδώ οι ρυθμίσεις δεν χαρακτηρίζονται από σαφήνεια, αφού καταλείπουν στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης την επιβολή τελών, ενώ δεν προβλέπεται λογιστικός διαχωρισμός μεταξύ της κύριας δραστηριότητας του δημόσιου φορέα και της χορήγησης εγγράφων για περαιτέρω χρήση, δίχως τον οποίο θα είναι εξαιρετικά δυσχερής ο υπολογισμός της απόδοσης της επένδυσης, στην οποία έχει προβεί ο εκάστοτε δημόσιος φορέας σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση.

Και στο ζήτημα της επιβολής τελών, όπως και στη θέσπιση αδειών, απαιτείται η έκδοση κανονιστικών πράξεων για την ενεργοποίηση των σχετικών διατάξεων του νόμου, με τις οποίες θα συγκεκριμενοποιηθεί η πολιτική όσον αφορά τη θέσπιση αδειών και την επιβολή τελών επί της περαιτέρω χρήσης εγγράφων του δημόσιου τομέα. Ο παραπάνω νόμος έχει, έτσι, το χαρακτήρα ενός οιονεί «νόμου πλαισίου», τουλάχιστον σε ό,τι αφορά τις δύο παραπάνω πτυχές της περαιτέρω χρήσης πληροφοριών.


Περιορισμοί του δικαιώματος περαιτέρω χρήσης πληροφοριών


Οι φορείς του δημόσιου τομέα δύνανται να αρνηθούν την χορήγηση των εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή τους για περαιτέρω χρήση, με βάση τις εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής του ν. 3448/2006, οι οποίες περιέχονται στο άρθρο 3. Οι εξαιρέσεις αυτές στηρίζονται στις αντίστοιχες εξαιρέσεις του άρθρου 1 §§ 2 επ. της οδηγίας και αφορούν (άρθρο 3 § 1): α) έγγραφα, η χορήγηση των οποίων δεν εμπίπτει στη δημόσια αποστολή των οικείων φορέων του δημόσιου τομέα, όπως αυτή ορίζεται από τις ισχύουσες κάθε φορά διατάξεις, β) έγγραφα, για τα οποία τρίτοι ή φορείς του δημόσιου τομέα διαθέτουν δικαιώματα πνευματικής ή βιομηχανικής ιδιοκτησίας, γ) έγγραφα, στα οποία η πρόσβαση αποκλείεται σύμφωνα με το άρθρο 5 §§ 3 και 5 του ν. 2690/1999, καθώς και σύμφωνα με κάθε άλλη σχετική διάταξη, ιδίως για λόγους που αφορούν την εθνική ασφάλεια, άμυνα ή δημόσια τάξη και το στατιστικό ή εμπορικό απόρρητο, δ) έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών φορέων ή άλλων οργανισμών και των θυγατρικών τους εταιρειών με σκοπό την εκπλήρωση δημόσιας αποστολής με τη μορφή ραδιοτηλεοπτικής εκπομπής, ε) έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή εκπαιδευτικών και ερευνητικών ή πολιτιστικών ιδρυμάτων, όπως σχολεία, Α.Ε.Ι., Τ.Ε.Ι., αρχεία, βιβλιοθήκες, μουσεία, ορχήστρες, λυρικές σκηνές, θέατρα και ερευνητικές εγκαταστάσεις ή άλλοι οργανισμοί τήρησης αποτελεσμάτων ερευνών.

Περαιτέρω, στην παρ. 2 του ίδιου άρθρου προβλέπεται επιφύλαξη υπέρ της νομοθεσίας περί προστασίας προσωπικών δεδομένων (ν. 2472/19970), οι διατάξεις της οποίας πρέπει να εφαρμόζονται, στην περίπτωση που στα έγγραφα του δημόσιου τομέα περιέχονται και προσωπικά δεδομένα, τα οποία πρέπει, επιπλέον, να υπόκεινται σε ειδική επεξεργασία προκειμένου να απαλειφθούν.

Το πεδίο των εξαιρέσεων είναι διευρυμένο σε σχέση με τις αντίστοιχες εξαιρέσεις της οδηγίας , αφού ο έλληνας νομοθέτης έλαβε υπόψη του το ισχύον καθεστώς πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία και τους σχετικούς περιορισμούς. Η νομοτεχνική, ωστόσο, δια-μόρφωση των εξαιρέσεων δεν είναι άρτια• λ.χ., στην περ. β΄ του άρθρου 3 § 1 περιλαμβάνεται η επιφύλαξη για ην περίπτωση που τρίτοι ή το Δημόσιο έχουν δικαίωμα πνευματικής ή βιομηχανικής ιδιοκτησίας, ενώ στην περ. γ΄ γίνεται αναφορά στην παρ. 5 του άρθρου 5 του ν. 2690/1999, στην οποία προβλέπεται επίσης επιφύλαξη για την ύπαρξη αντίστοιχων δικαιωμάτων.

Σχετικά με την ύπαρξη δικαιωμάτων πνευματικής ή βιομηχανικής ιδιοκτησίας του Δημοσίου, έχει ήδη επισημανθεί ότι το Δημόσιο και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου μπορεί να είναι φορείς ιδιωτικών δικαιωμάτων μόνο κατά τη λειτουργία τους ως fiscus και όχι όταν λειτουργούν ως φορείς δημόσιας εξουσίας . Με βάση τη διάκριση αυτή θα κριθεί αν οι φορείς του δημόσιου τομέα έχουν αποκλειστικά δικαιώματα στις πληροφορίες ή στις βάσεις δεδομένων που διαθέτουν και αν, συνεπώς, δικαιούνται να απορρίψουν τα αιτήματα περαιτέρω χρήσης των σχετικών δεδομένων. Άθικτα παραμένουν, πάντως, τα δικαιώματα που έχουν τρίτοι στα έγγραφα που κατέχουν οι φορείς του δημόσιου τομέα, όπως είναι ιδίως οι υπάλληλοι του Δημοσίου ή των Ν.Π.Δ.Δ. που ενδεχομένως είναι δικαιούχοι ή συνδικαιούχοι δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας ή κάτοχοι διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας .

Ζήτημα ανακύπτει, επιπλέον, όσον αφορά τη διάταξη του άρθρου 5 § 3 ν. 2690/1999, με την οποία θεσπίζεται εξαίρεση από το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα, μεταξύ άλλων, στην περίπτωση όπου το έγγραφο αφορά την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου. Τη στιγμή που προβλέπεται στην παρ. 2 του άρθρου 3 του ν. 3448/2006 ότι η νομοθεσία για την προστασία προσωπικών δεδομένων βρίσκει εφαρμογή κατά την περαιτέρω χρήση πληροφοριών, η θέσπιση ενός πρόσθετου περιορισμού που αφορά την ιδιωτική ζωή καθιστά δυσχερέστερη την θέση εκείνου που υποβάλλει αίτημα περαιτέρω χρήσης. Ιδίως, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η απαγόρευση του άρθρου 5 § 3 ν. 2690/1999 έχει απόλυτο χαρακτήρα και για αυτό το λόγο έχει προκαλέσει σημαντικά ερμηνευτικά προβλήματα.

Στη θεωρία γίνεται δεκτό ότι η απόλυτη αυτή απαγόρευση δεν είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, αφού δεν είναι συμβατή με τις αρχές της πρακτικής εναρμόνισης και της αναλογικής εξισορρόπησης των αντιτιθέμενων δικαιωμάτων (της πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα και του δικαιώματος προστασίας της ιδιωτικής ζωής), και, συνεπώς, καταλύει το συνταγματικό δικαίωμα των άρθρων 10 § 3 και 5Α § 1 Συντ. . Για αυτό, απαιτείται η συσταλτική ερμηνεία της διάταξης του άρθρου 5 § 3 ν. 2690/1999. Πιο συγκεκριμένα, πρέπει εν προκειμένω να γίνει δεκτό ότι η αναφορά στην ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή αφορά το απαραβίαστο της ιδιωτικής ζωής, το οποίο αποτελεί το έννομο αγαθό που προστατεύεται από το άρθρο 9 § 1 εδαφ. 2 Συντ και το οποίο εί-ναι στενότερο από το δικαίωμα προστασίας των προσωπικών δεδομένων που κατο-χυρώνεται συνταγματικά στο άρθρο 9 Α Συντ .

Αξίζει ακόμη να σημειωθεί ότι ως προς τα εκπαιδευτικά, ερευνητικά και πολιτιστι-κά ιδρύματα, για τα οποία η αξιοποίηση των πληροφοριών που κατέχουν είναι ιδιαί-τερα κρίσιμη για τη χρηματοδότηση της λειτουργίας τους, προβλέπεται μεν εξαίρεση από την υποχρέωση διάθεσης για περαιτέρω χρήση –προς διασφάλιση των εν λόγω ιδρυμάτων–, ωστόσο, η εξαίρεση αυτή αίρεται όταν τούτο επιτρέπεται από τη γενική νομοθεσία ή τη νομοθεσία που διέπει τον εκάστοτε φορέα. Στην τελευταία αυτή πε-ρίπτωση, θα εφαρμόζονται οι διατάξεις του ν. 3448/2006, όπως είναι οι αρχές για την επιβολή τελών και για τη θέσπιση όρων κατά την περαιτέρω χρήση.

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου